SANATORIA EDILIZIA STRAORDINARIA E PRINCIPI COSTITUZIONALI
ANCORA SULLA SENTENZA DELLA
CORTE COSTITUZIONALE N. 49 DEL 2006
UN MONITO PER LA CASSAZIONE ?
di
Bruno Molinaro
SOMMARIO: 1. I PRINCIPI AFFERMATI DALLA CORTE CON RINVIO AI PRECEDENTI (SENTENZE
N. 196 DEL 2004 E NN. 70 E 71 DEL 2005). 2. L’AMPIO POTERE DISCREZIONALE DELLE
REGIONI NEL DEFINIRE I CONFINI ENTRO CUI MODULARE GLI EFFETTI, SUL VERSANTE
AMMINISTRATIVO, DEL CONDONO EDILIZIO STRAORDINARIO: NON E’ IRRAGIONEVOLE
SUBORDINARE LA SANABILITA’ DELLE OPERE ALL’ULTERIORE CONDIZIONE CHE IL
CONTRAVVENTORE NON ABBIA GIÀ BENEFICIATO DI ALTRI CONDONI. 3.
L’INAMMISSIBILITA’ DI UN CONDONO TOMBALE “OPE LEGIS” E, PER GIUNTA, GRATUITO.
4. LA LETTURA “AMPLIATIVA” E COSTITUZIONALMENTE ORIENTATA DELL’ART. 32, COMMA
27, LETT. D), DEL D.L. N. 269 DEL 2003 PER GLI ABUSI SU IMMOBILI VINCOLATI: UN
MONITO PER LA CASSAZIONE? 5. LE ALTRE NOVITA’ EMERSE DALLA SENTENZA N. 49 DEL
2006. 6. IL RAFFRONTO CON LA CIRCOLARE DEL MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI
TRASPORTI N. 2699 DEL 2005 (SUL SUPERAMENTO DELLE VOLUMETRIE MASSIME E SULLO
“SCORPORO” – DI DUBBIA COSTITUZIONALITA’ – DELLE OPERE ECCEDENTI I 3000 METRI
CUBI). 7. LE ESIGENZE DI CASSA E I VINCOLI EUROPEI SULLA SPESA PUBBLICA NON
CONDIZIONANO L’AUTONOMIA LEGISLATIVA DELLE REGIONI.
* * * * * * *
1. I PRINCIPI AFFERMATI DALLA CORTE CON RINVIO AI PRECEDENTI (SENTENZE
N. 196 DEL 2004 E NN.
70 E 71 DEL 2005).
Con la sentenza che si annota, la Corte, preso atto che le questioni di
costituzionalità sollevate dal Presidente del Consiglio dei Ministri contro
numerose disposizioni di sette leggi regionali (dell’Emilia Romagna, n. 23 del
2004, della Toscana, n. 53 del 2004, delle Marche, n. 23 del 2004, della
Lombardia, n. 31 del 2004, del Veneto, n. 21/2004, dell’Umbria, n. 21 del 2004,
e della Campania, n. 10 del 2004) sottoposte al suo sindacato erano, in larga
parte, fondate su differenziate, se non contrapposte, interpretazioni della
giurisprudenza della stessa Corte in ordine all’ambito di applicazione del
nuovo condono edilizio, prima di addentrarsi nell’esame del merito delle
censure ha avvertito la necessità di richiamare alcuni suoi fondamentali
insegnamenti.
Dopo aver ricordato che, nella disciplina del condono edilizio di tipo
straordinario, convergono la competenza legislativa esclusiva dello Stato, per
quanto riguarda la esenzione dalla sanzionabilità penale e alcuni limitati
contenuti di principio (come quelli, ad esempio, relativi alla previsione del
titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell’art. 32, al
limite temporale di realizzazione delle opere e alla determinazione delle
volumetrie massime condonabili), e la competenza legislativa di tipo
concorrente delle Regioni ad autonomia ordinaria in tema di “governo del
territorio”, di “valorizzazione dei beni culturali ed ambientali”
e nelle altre materie riconducibili al quarto comma dell’art. 117 Cost., la
Consulta ha stabilito, in linea con quanto già evidenziato, sul punto, nella
precedente sentenza n. 196 del 2004, che per tutti i restanti profili è,
invece, necessario riconoscere al legislatore regionale un ruolo rilevante –
più ampio che nel periodo precedente – di articolazione e specificazione delle
disposizioni dettate dal legislatore statale sul versante amministrativo della
sanatoria (paragrafo 20 del “Considerato in diritto”).
D’altra parte – ha aggiunto la Corte – le censure relative all’adozione di un
nuovo condono straordinario, sempre nella sentenza n. 196 del 2004, sono state
dichiarate infondate in relazione alla presunta violazione del principio di
ragionevolezza (a causa dell’asserita mancanza di circostanze eccezionali che
potessero giustificare la ulteriore reiterazione di un provvedimento certamente
lesivo della certezza del diritto), solo perché è stato possibile attribuire al
comma 2 dell’art. 32 del citato decreto – legge n. 269 del 2003 il significato
di individuare la giustificazione del condono da esso previsto << nelle
contingenze particolari della recente entrata in vigore del nuovo titolo V
della seconda parte della Costituzione, che consolida ulteriormente nelle
Regioni e negli enti locali la politica di gestione del territorio >>.
E’ stata così pronunziata dichiarazione di illegittimità costituzionale in
relazione al << comma 25 dell’art. 32 nella parte in cui non prevede che
la legge regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici
inferiori a quelli indicati nella medesima disposizione >>.
E’ utile sottolineare che, con le successive decisioni nn. 70 e 71 del 2005, la
Corte aveva, altresì, precisato che ciò che esula dalla potestà delle Regioni è
<< il potere di rimuovere i limiti massimi di ampiezza del condono
individuati dal legislatore statale >> e che, << a seguito
della citata sentenza n. 196 del 2004, la disciplina contenuta nell’art. 32 del
decreto – legge n. 269 del 2003 ha subito una radicale modificazione,
soprattutto attraverso il riconoscimento alle Regioni del potere di modulare
l’ampiezza del condono edilizio in relazione alla quantità e alla tipologia
degli abusi sanabili, ferma restando la spettanza al legislatore statale della
potestà di individuare la portata massima del condono edilizio straordinario,
attraverso la definizione sia delle opere abusive non suscettibili di
sanatoria, sia del limite temporale massimo di realizzazione delle opere e
delle volumetrie massime sanabili >>.
Sulla base di tali principi e dei confini così delineati tra competenza
legislativa statale e competenza legislativa regionale, la Corte ha esaminato
nel merito le varie censure prospettate nei ricorsi dell’amministrazione
statale.
Il risultato è stato che talune disposizioni delle leggi dell’Emilia Romagna e
delle Marche sono state dichiarate costituzionalmente illegittime, nel mentre
per la Lombardia, il Veneto, la Toscana e l’Umbria lo scrutinio di legittimità
costituzionale si è rilevato, invece, positivo.
Tralasciando il caso della Campania (già oggetto di un mio precedente
contributo), la cui legge n. 10 del 2004 è stata, in gran parte, dichiarata
costituzionalmente illegittima perché intervenuta fuori tempo massimo, ovvero
oltre il termine di quattro mesi dalla data di entrata in vigore del decreto –
legge n. 168 del 2004, così come convertito nella legge n. 191 del 2004, i
principali punti di novità emersi dalla pronuncia della Corte sono quelli di
seguito indicati sub 2, 3, 4, 5 e 7.
2. L’AMPIO POTERE DISCREZIONALE DELLE REGIONI NEL DEFINIRE I CONFINI ENTRO CUI
MODULARE GLI EFFETTI, SUL VERSANTE AMMINISTRATIVO, DEL CONDONO EDILIZIO
STRAORDINARIO: NON E’ IRRAGIONEVOLE SUBORDINARE LA SANABILITA’ DELLE OPERE
ALL’ULTERIORE CONDIZIONE CHE IL CONTRAVVENTORE NON ABBIA GIÀ BENEFICIATO DI
ALTRI CONDONI.
Accertato, come già detto, nella
sentenza n. 196 del 2004, che è riconosciuto al legislatore regionale
un ampio potere discrezionale nel definire i confini entro cui modulare gli
effetti, sul versante amministrativo (“governo del territorio”), del
condono edilizio straordinario, non è stato ritenuto irragionevole che una
regione subordini, in concreto, la sanabilità delle opere all’ulteriore
condizione che le stesse non abbiano beneficiato di precedenti condoni.
Così, ad esempio, aveva fatto la Regione Emilia Romagna (art. 32 legge n. 23 del
2004), la quale aveva aggiunto agli interventi non ammessi a sanatoria anche
quelli realizzati su unità abitative già oggetto di condono ai sensi dei capi
IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, o dell’art. 39 della legge 23
dicembre 1994, n. 724.
Analogamente, la Regione Umbria (art. 21, comma 1, lett. e, legge n. 21 del
2004) aveva escluso la sanabilità dell’ampliamento di edifici la cui “intera
costruzione” avesse già beneficiato di “precedenti condoni edilizi”.
Va detto – per inciso – che anche la Campania, all’art. 4, comma 1, lett. d),
della legge n. 11 del 2004, aveva vietato l’accesso alla sanatoria alle opere
abusive in ampliamento di manufatto già oggetto di condono, se superiore al
cinque per cento della volumetria della costruzione originaria.
Nel suo ricorso la Presidente del Consiglio dei Ministri ha eccepito che tali
disposizioni violerebbero gli artt. 3, 42 e 117 Cost., poiché la previsione di
ulteriori condizioni ostative all’ammissibilità della sanatoria contrasterebbe
con la normativa statale di principio, con il principio di uguaglianza e con la
disciplina costituzionale della proprietà privata, in quanto discriminerebbe
gli attuali proprietari degli edifici in questione che potrebbero essere
soggetti diversi dagli autori dei precedenti abusi e dai proprietari degli
immobili all’epoca in cui essi sono stati realizzati. Inoltre, la
discriminazione tra proprietà edilizie e relativi proprietari sarebbe invasiva
della competenza esclusiva in materia di ordinamento civile e penale.
La Corte ha ritenuto infondate tali censure, sul rilievo che << non
costituisce irragionevole scelta legislativa la subordinazione da parte della
Regione della condonabilità delle opere abusive alla ulteriore condizione che
le stesse non abbiano già beneficiato di precedenti condoni, volendosi
evidentemente in tal modo penalizzare la reiterazione di comportamenti illeciti
>>.
Sul piano strettamente pratico, l’affermazione della Corte non è priva di
conseguenze soprattutto per le regioni, come la Campania e la Sicilia, in cui
l’abusivismo edilizio costituisce un fenomeno ampiamente diffuso tra i vari
strati delle popolazioni, sicuramente più che in altre regioni d’Italia, e
nelle quali, quasi sempre, chi ha beneficiato del terzo condono si è avvalso
anche del secondo e non di rado anche del primo.
Queste ed altre regioni, ove, in futuro, dovesse essere ritenuta ammissibile (ma
è da escludere) una ulteriore (l’ennesima) sanatoria straordinaria da parte
dello Stato per chissà quali nuove, pressanti ed irrinunciabili esigenze
finanziarie, magari in concomitanza con l’entrata in vigore di una nuova
organica disciplina in materia edilizia, avrebbero la possibilità, alla luce
dell’ultima decisione del giudice delle leggi, di vanificarne (quasi) del tutto
gli effetti, perché sarebbe davvero difficile trovare qualcuno che non abbia
beneficiato di precedenti condoni.
A meno di non voler sottilizzare, operando un distinguo tra chi abbia conseguito
materialmente il condono e chi si sia solo limitato a farne richiesta senza
ottenere il rilascio del titolo. Ma la “ratio” delle norme in discorso è
– come sottolineato dalla Corte – quella di voler penalizzare la reiterazione
di comportamenti illeciti, la qualcosa non è assolutamente irragionevole.
3. L’INAMMISSIBILITA’ DI UN CONDONO TOMBALE “OPE LEGIS” E, PER GIUNTA, GRATUITO.
Un condono “tombale”, “ope legis” e finanche gratuito, non è
ammissibile, risolvendosi nella estensione – al di fuori dello schema
procedimentale tipico – della sanatoria straordinaria ad ipotesi ulteriori
rispetto a quelle previste dall’art. 32 del decreto – legge n. 269 del 2003.
La Consulta, nell’affermare tale principio, ha dichiarato l’illegittimità
costituzionale dell’art. 26, comma 4, della legge della Regione Emilia Romagna
n. 23 del 2004, che aveva codificato una nuova fattispecie di condono
automatico e senza il sinallagma della monetizzazione per le opere edilizie
autorizzate e realizzate anteriormente alla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (norme
per la edificabilità dei suoli), “che presentino difformità esecutive”.
La difesa regionale, in relazione alle censure dell’Avvocatura che aveva
contestato l’effetto di ampliamento degli interventi ammessi alla sanatoria
amministrativa, aveva tentato di giustificare la disposizione, sostenendo che
essa aveva ad oggetto “solo difformità esecutive lievi e risalenti nel tempo e
mirava, comunque, ad assicurare la certezza del diritto e la facilità degli
scambi privati”.
La Corte, nel ritenere fondate le censure dell’Avvocatura generale ha ribadito
ancora una volta che le regioni non possono rimuovere i limiti massimi fissati
dal legislatore statale, e che, tra i principi fondamentali cui esse devono
attenersi, vi è proprio quello della previsione del titolo abilitativo in
sanatoria al termine dello speciale procedimento disciplinato dalla normativa
statale.
4. LA LETTURA “AMPLIATIVA” E COSTITUZIONALMENTE ORIENTATA DELL’ART. 32,
COMMA 27, LETT. D), DEL D.L. N. 269 DEL 2003 PER GLI ABUSI SU IMMOBILI
VINCOLATI: UN MONITO PER LA CASSAZIONE ?
La sanabilità delle opere realizzate in zona vincolata è da escludere solo se si
tratti di vincolo di inedificabilità assoluta (divieti di edificazione o
prescrizioni di inedificabilità ex art. 33 legge n. 47 del 1985) e non anche
nella diversa ipotesi di vincolo di inedificabilità relativa, ovvero di vincolo
di tutela suscettibile di essere rimosso mediante un giudizio ex post di
compatibilità delle opere da sanare da parte della competente autorità (cfr.
Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 696 del 4 maggio 1995).
La Corte – ed è questa, a mio avviso, la novità maggiormente significativa – ha,
infatti, ritenuto che l’art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia n.
3 del 2005 non sia in contrasto con quanto previsto dall’art. 32, comma 27,
lettera d), del decreto legge n. 269 del 2003, norma quest’ultima che, secondo
l’interpretazione ormai consolidata della Cassazione penale, renderebbe di
fatto inapplicabile il condono edilizio nelle aree assoggettate a vincolo,
nelle quali potrebbero essere, in sostanza, sanati soltanto gli interventi
edilizi c.d. minori (riconducibili alle tipologie 4, 5 e 6, secondo quanto
previsto anche dal comma 26).
Tralasciando per un momento l’interpretazione non condivisibile della
Cassazione, sulla quale si ritornerà in seguito, soprattutto sul versante
penalistico del condono (cfr, sul punto, analiticamente, A.P. Arturo. Il terzo
condono edilizio e la Cassazione penale, in Altalex, n. 967 del 7 marzo
2005), quel che emerge dalla decisione in commento e che la Consulta giustifica
ed anzi dichiara costituzionalmente legittima la disposizione regionale
censurata, giacché, a suo avviso, tale norma si limita oggettivamente << a
recepire la normativa statale concernente la sanatoria degli abusi realizzati
nelle aree vincolate, senza introdurre ipotesi di sanatoria ulteriori rispetto
a quelle previste dal decreto – legge n. 269 del 2003 >>.
Eppure, la Presidenza del Consiglio dei Ministri – con l’Avvocatura generale –
aveva, nel ricorso introduttivo, fortemente sostenuto l’esatto contrario,
denunciando il contrasto della disposizione censurata con l’art. 117, terzo
comma, Cost. e con il principio posto dall’art. 32, comma 27, lettera d), del
decreto – legge n. 269, che << non consente la sanatoria delle opere
realizzate su aree comunque vincolate >>, e senza che lo stesso
operi una distinzione tra vincoli di inedificabilità assoluta e vincoli di
inedificabilità relativa.
La norma regionale, << ove considerata esaustiva ed a sé stante rispetto
alla legislazione statale e, dunque, interpretabile “a contrario”, nel senso di
consentire un ampliamento della sanatoria >>, violava anche
l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in quanto invadeva l’ambito della
competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile e penale.
Solo in una successiva memoria, l’Avvocatura dello Stato aveva, peraltro,
ritenuto coerente con la normativa statale l’interpretazione datane dalla
difesa regionale, nel senso che l’Amministrazione non avrebbe fatto altro che
ribadire e consacrare, anche in un proprio testo legislativo, quanto già
previsto dalla legislazione statale, all’art. 32, comma 27, lettera d).
La pronuncia della Corte Costituzionale, sul punto, apre sicuramente a nuove
prospettive interpretative ed applicative della disciplina condonistica, in
ispecie sul versante degli effetti penali della sanatoria nelle aree
assoggettate a vincolo paesistico.
Si è prima accennato all’orientamento decisamente restrittivo, in materia, della
Corte di Cassazione che, anche in una recente decisione della Terza Sezione
penale, n. 33297/05, Palazzi, depositata il 13 settembre 2005, ha avuto
modo di ribadire che le << nuove costruzioni, realizzate in assenza del
titolo abilitativo edilizio e in area assoggettata a vincolo imposto a tutela
degli interessi paesistici, non sono suscettibili di sanatoria, ai sensi
dell’art. 32, comma 26, lett. a), del decreto – legge n. 269 del 2003. Nelle
aree sottoposte a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a
tutela degli interessi idrogeologici, ambientali e paesistici la norma
anzidetta ammette, infatti, la possibilità di ottenere la sanatoria soltanto
per gli interventi edilizi di minore rilevanza (corrispondenti alle tipologie
di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’Allegato 1: restauro, risanamento
conservativo e manutenzione straordinaria da parte dell’autorità preposta alla
tutela del vincolo). In proposito, appare opportuno ricordare che la Relazione
governativa al D.L. n. 269/2003 si esprime nel senso che <<… è
fissata la tipologia di opere assolutamente insanabili tra le quali si
evidenziano … quelle realizzate in assenza o in difformità del titolo
abilitativo edilizio nelle aree sottoposte ai vincoli imposti sulla base di
leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici, ambientali e
paesistici (…). Per gli interventi di minore rilevanza (restauro e risanamento
conservativo) si ammette la possibilità di ottenere la sanatoria edilizia negli
immobili soggetti a vincolo previo parere favorevole da parte dell’autorità
preposta alla tutela. Per i medesimi interventi, nelle aree diverse da quelle
soggette a vincolo, l’ammissibilità alla sanatoria è rimessa ad uno specifico
provvedimento regionale >> ( cfr., negli stessi sensi, anche Sez.
III, 1.10.2004, n. 11593; 21.12.2004, n. 48954; 21.12.2004, n. 48956;
12.1.2005, n. 216 ).
In precedenza, sempre con riferimento ad abusi in zona vincolata, la stessa
Corte di Cassazione aveva ritenuto << le opere realizzate non sanabili in
forza di quanto disposto dall’art. 32, comma 27, lettera d), del D.L. n.
269/2003, secondo cui “le opere abusive non sono, comunque, suscettibili di
sanatoria qualora siano state realizzate su immobili soggetti ai vincoli… e non
conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici. Nelle aree sottoposte ai vincoli anzidetti, solo nel caso di
conformità agli strumenti urbanistici le opere abusive possono essere sanate,
previo parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo, come disciplinato
dal nuovo testo dell’art. 32 della legge n. 47/1985, nella formulazione
introdotta dal comma 43 dell’art. 32 del detto D.L.. Si applicano, pertanto, i
principi fissati dalle Sezioni Unite di questa Corte Suprema con la sentenza
24.11.1999, n. 22 >>.
Riassumendo, secondo i Giudici della nomofilachia, nelle aree vincolate la nuova
normativa in materia di condono troverebbe applicazione solo per gli interventi
edilizi minori eseguiti senza titolo (tipologie 4, 5 e 6 riferite alle opere di
restauro e risanamento conservativo e a quelle di manutenzione straordinaria,
art. 32, comma 26 ) e sempre che gli stessi consistano in abusi formali e non
anche sostanziali, ovvero in opere per le quali poteva essere regolarmente
acquisito il titolo abilitativo preventivo perché conformi alla normativa
urbanistica vigente (art. 32, comma 27, lettera d).
Per gli abusi maggiori, come le nuove costruzioni, la sanatoria straordinaria
sarebbe inammissibile.
L’orientamento della Corte di Cassazione, nonostante l’autorevolezza propria
della giurisdizione nomofilattica, non convince appieno, come sembra lasciar
intendere, sia pure per via indiretta, il Giudice delle leggi nella sentenza n.
49, in cui si sottolinea – lo si ripete – in coerenza con la norma statale, che
non tutti i vincoli sono ostativi alla sanabilità ma solo quelli di
inedificabilità assoluta, tra i quali si segnalano i vincoli di rispetto
cimiteriale, i vincoli di rispetto stradale, i vincoli idrogeologici e quelli
relativi alle zone omogenee A, A1 ed F1 del P.R.G. sempre, però, che lo stesso
risulti debitamente adottato, approvato e pubblicato e, pertanto, vigente.
Il rigetto della tesi sostenuta dalla Cassazione affonda le sue radici, a ben
vedere, anche in altre ragioni, in gran parte ancorate ai precedenti
insegnamenti della stessa Corte anche a Sezioni Unite (cfr, ex plurimis,
Cass. SS.UU. n. 22 del 1999, già citata).
La fragilità delle argomentazioni addotte è da collegare, in primo luogo, al
tentativo – mal riuscito – dei giudici di legittimità di porre sullo stesso
piano gli effetti penali ed amministrativi del condono.
Ma, già con la sentenza n. 196 del 2004, la Corte Costituzionale aveva avvertito
l’esigenza di chiarire che la nuova normativa di condono << si ricollega
sotto molteplici aspetti ai precedenti condoni edilizi che si sono succeduti
dall’inizio degli anni ottanta, il che è reso del tutto palese dai molteplici
rinvii contenuti nell’art. 32 alle norme concernenti i precedenti condoni, con
una tecnica normativa che crea una esplicita saldatura tra il nuovo condono ed
il testo risultante dai due precedenti condoni edilizi di tipo straordinario,
cui si apportano solo alcune limitate innovazioni >>.
Sempre nella sentenza n. 196 la Corte Costituzionale aveva rimarcato con maggior
vigore rispetto al passato il rapporto (e la non necessaria coesistenza) tra
effetti amministrativi ed effetti penali della sanatoria, precisando, altresì,
come permanga anche con il nuovo condono edilizio la caratteristica
fondamentale di mantenere collegato il condono penale con la sanatoria
amministrativa, in quanto l’integrale pagamento dell’oblazione, oltre a
costituire il presupposto per l’estinzione dei reati edilizi, estingue anche i
relativi procedimenti di esecuzione delle sanzioni amministrative e costituisce
uno dei requisiti per il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria
(art. 32, commi 32 e 37, del decreto – legge n. 269 del 2003).
Peraltro, ciò non esclude che, pagata interamente l’oblazione, ai sensi
dell’art. 39 della legge n. 47 del 1985 (applicabile – come gli artt. 38 e 44 –
in virtù del richiamo operato dal comma 25 dell’art. 32 cit. agli interi capi
IV e V della legge n. 47 del 1985), pur in presenza di diniego di sanatoria, si
estinguano i reati edilizi e si riducano in misura pari all’oblazione versata
le sanzioni amministrative consistenti nel pagamento di una somma di danaro.
In altri termini, il potere del giudice penale di non applicare la speciale
causa estintiva prevista dalla sanatoria straordinaria (e naturalmente anche di
non sospendere il giudizio per i reati ai quali la stessa si riferisce) può
essere esercitato nella sola ipotesi in cui dagli atti emerga verosimilmente la
violazione, da parte del contravventore, dei limiti temporali e volumetrici
nella esecuzione delle opere e non anche quando tali opere non appaiano
suscettibili di sanatoria sul piano strettamente amministrativo.
A tali fini, come si è visto, persino il diniego di sanatoria della P.A.
rappresenta un elemento neutro e del tutto inidoneo a determinare l’esclusione
della operatività della causa estintiva, ricollegata – lo si ripete – al solo
pagamento dell’oblazione in misura congrua secondo quanto previsto dal
richiamato art. 39 della legge n. 47 del 1985.
D’altronde, sempre sul versante amministrativo, la Cassazione non spiega perché
nelle aree vincolate maggiormente “sensibili”, come quelle demaniali,
sulle quali siano state eseguite opere abusive, il legislatore del 2003 (art.
32, comma 17) si sia accontentato di subordinare la disponibilità alla cessione
dell’area al solo rilascio del parere favorevole dell’autorità preposta alla
tutela del vincolo (che, pertanto, fungerebbe da vincolo relativo, perché
rimuovibile ad opera della competente autorità, e non assoluto).
Né spiega perché il controverso comma 26 arrivi a ritagliare un’eccezione
all’ambito oggettivo di applicabilità della sanatoria per i soli abusi
realizzati su immobili dichiarati monumento nazionale, omettendo di menzionarne
altri.
La norma prevede, infatti, che sono suscettibili di sanatoria edilizia (tutte)
le tipologie di illecito di cui all’allegato 1: a) numeri da 1 a 3 nell’ambito
dell’intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto dalla lettera
e) del comma 27, nonché 4, 5 e 6 nell’ambito degli immobili soggetti a vincolo
di cui all’art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
La sanatoria abbraccia, dunque, tutte le tipologie di illecito da 1 a 3 (opere
nuove senza titolo edilizio o in difformità, in contrasto con gli strumenti
urbanistici o conformi agli strumenti urbanistici; ristrutturazioni senza
titolo o in difformità dal titolo), escludendo espressamente le sole opere
abusive realizzate su immobili assoggettati a vincolo storico – artistico ai
quali si riferisce il comma 27, lettera e).
Che necessità avrebbe avuto il legislatore, ove la disposizione del comma 26
fosse effettivamente da interpretare nel senso che nelle aree vincolate sono
sanabili solo gli interventi edilizi “minori”, di collegare agli abusi “maggiori”
le opere eseguite senza titolo su immobili dichiarati monumento nazionale, per
giunta vincolati “in individuo” ?
E lo stesso comma 27 nemmeno avrebbe avuto motivo di esistere in quanto in esso
si fa riferimento a tutti i vincoli riconducibili all’ambito di applicazione
dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985.
Privo di giustificazione sul piano logico sarebbe stato anche prevedere, come in
effetti è avvenuto, con la formulazione della lettera d), che la mancata
dimostrazione della conformità delle opere alle norme urbanistiche e alle
prescrizioni degli strumenti urbanistici determina l’insanabilità delle opere
per le quali è stato richiesto il beneficio condonistico.
La sentenza della Corte Costituzionale n. 49 sembra rafforzare – sul piano
interpretativo – il convincimento di chi – come lo scrivente – ritiene che
l’unico parametro normativo da considerare per delimitare l’ambito oggettivo di
applicazione della sanatoria straordinaria nelle aree sottoposte a vincolo sia
rappresentato non già dal comma 26 ma piuttosto dal comma 27, lett. d), del
d.l. n. 269 del 2003.
La Consulta, infatti, non solo omette ogni riferimento al suindicato comma 26
ma, anzi, finisce per offrire una lettura più ampliativa dello stesso comma 27,
lettera d), laddove precisa che i soli vincoli di inedificabilità assoluta e
non anche quelli di inedificabilità relativa possano essere considerati
ostativi alla sanabilità.
In altre parole, nelle aree sottoposte a vincolo, sempre che non si tratti di
vincolo di inedificabilità assoluta, le opere abusive potranno essere sanate
laddove si dimostri la conformità delle stesse alla normativa urbanistica,
previo parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, come
disciplinato dal nuovo testo dell’art. 32 della legge n. 47/85, nella
formulazione introdotta dal comma 43 del decreto - legge n. 269 del 2003 (che
prevede una conferenza di servizi cui partecipa necessariamente anche la
Soprintendenza territorialmente competente, il cui parere è vincolante).
Tale interpretazione è – tutto sommato – anche coerente con l’inciso contenuto
nella norma (“fermo restando quanto previsto dagli artt. 32 e 33 della legge 28
febbraio 1985, n. 47”) che deve essere così letto “come previsto dagli
artt. 32 e 33”.
5. LE ALTRE NOVITA’ EMERSE DALLA SENTENZA N. 49 DEL 2006.
Sempre restando nell’ambito della sanatoria straordinaria, sul versante
amministrativo, delle aree vincolate, va ricordato che il Presidente del
Consiglio dei Ministri aveva anche censurato l’art. 2 della legge regionale
della Toscana n. 53 del 2004, ai sensi del quale << qualora i vincoli di
cui al comma 4 e al comma 5 , lettera a), siano istituiti dopo l’entrata in
vigore della presente legge, si applica quanto previsto dall’art. 32 della
legge n. 47 del 1985. Si applica ugualmente l’art 32 della legge n. 47 dell’85
per la sanatoria delle opere di cui al comma 5, lettera a), conformi agli
strumenti urbanistici >>.
Secondo lo Stato ricorrente tale norma era da interpretare nel senso di
attribuire ai vincoli istituiti dopo l’entrata in vigore della legge de qua
<< la forza di impedire la sanatoria straordinaria >>, per
il che violava gli artt. 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.; l’art. 3
Cost., in quanto il principio di uguaglianza veniva << irrazionalmente
leso dalla facoltà (e dalla attuale minaccia) di travolgere in futuro ed in
modo discrezionale l’affidamento del cittadino che autodenuncia l’abuso
edilizio; l’art. 97 Cost. ed i principi di imparzialità e buon andamento
dell’amministrazione >>.
La Corte Costituzionale ha dichiarato infondate tali censure, ritenendo, al
contrario, che la norma regionale disciplina semplicemente la sanatoria delle
opere realizzate su aree sulle quali siano stati apposti, dopo l’entrata in
vigore della legge regionale, i vincoli di inedificabiltà assoluta di cui
all’art. 33 della legge n. 47 del 1985, ovvero i vincoli idrogeologici,
ambientali e paesistici, relativi a parchi ed aree protette di cui all’art. 32
della medesima legge, subordinandola al parere favorevole dell’autorità
preposta al vincolo , in tal modo dando rilevanza anche ai vincoli imposti
successivamente alla realizzazione dell’intervento abusivo secondo l’ormai
consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa.
La Corte ha anche precisato che, nell’ambito della speciale normazione relativa
al condono edilizio straordinario, le regioni non possono rimuovere i limiti
normativi fissati dal legislatore statale. E’ questo, ad esempio, il caso della
legge della Regione Marche n. 23 del 2004 che, all’art. 3, nel determinare i
limiti per il conseguimento della sanatoria amministrativa con disposizioni che
in genere riducono le volumetrie massime, non ripete, però, tutti i limiti
massimi determinati dal comma 25 dell’art 32 del decreto legge n. 269 del 2003
(30% della volumetria originaria della costruzione ampliata, 3000 metri cubi
complessivi per le nuove costruzioni residenziali).
La disposizione censurata è stata, dunque, dichiarata costituzionalmente
illegittima per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost..
Ciò anche perché – ha precisato la Corte – l’art. 3 della legge regionale, con
riguardo all’ampliamento degli immobili non residenziali, determina il limite
in relazione (non già al volume, ma) al diverso criterio della superficie
realizzabile.
Pertanto, non ponendo alcun limite volumetrico, né richiamando le limitazioni
del 30% e dei 750 metri cubi previsti, sia pure in via alternativa, dall’art.
32, comma 25, del decreto - legge n. 269 del 2003, la disposizione impugnata
rende possibile, per gli immobili non residenziali, la realizzazione di
ampliamenti superiori a quelli massimi previsti dalla normativa statale.
Analogamente, in tema di realizzazione di nuove costruzioni residenziali, la
norma non pone alcuna limitazione alla volumetria complessiva della nuova
costruzione, pur individuando limiti più rigorosi in relazione alla singola
unità immobiliare ammessa a sanatoria.
In tal modo la disposizione censurata rende possibile che la nuova costruzione
residenziale superi il limite complessivo di 3000 metri cubi stabilito dall’art
32, comma 25, del decreto - legge n. 269 del 2003 per tale tipologia di
interventi.
6. IL RAFFRONTO CON LA CIRCOLARE DEL MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI
TRASPORTI N. 2699 DEL 2005 (SUL SUPERAMENTO DELLE VOLUMETRIE MASSIME E SULLO
“SCORPORO” – DI DUBBIA COSTITUZIONALITA’ – DELLE OPERE ECCEDENTI I 3000 METRI
CUBI).
Sempre con riguardo alle volumetrie massime, va segnalato che, con circolare del
7 dicembre 2005, n. 269, (in G.U. n. 52 del 3 marzo 2006), il Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, nel disciplinare << la materia di cui
all’art. 32 della legge 24 novembre 2003, n. 326, nei limiti delle competenze
dello Stato, fatte salve quelle regionali >>, ha precisato che <<
il legislatore (quanto all’ambito oggettivo della normativa condonistica) fa
riferimento a due fattispecie:
a ) – ampliamenti: sono condonabili, indipendentemente dalla destinazione d’uso (
residenziale o non residenziale) le opere abusive ove non superino,
alternativamente, i 750 metri cubi, ovvero il 30% della volumetria della
costruzione originaria;
b ) – nuove costruzioni >>.
Per le nuove costruzioni residenziali, il comma 25 prevede che le suddette
disposizioni si applichino alle opere abusive realizzate entro il 31 marzo 2003
e non superiori a 750 mc. per singola unità di titolo abilitativo in sanatoria,
a condizione, tuttavia, che la nuova costruzione non superi complessivamente i
3000 metri cubi.
In caso di superamento di quest’ultimo limite, pertanto, è preclusa ogni forma
di sanatoria, salva la doverosa riconduzione al limite dei 3000 metri cubi, con
demolizione delle opere eccedenti.
In questo caso, alla domanda di sanatoria deve essere allegato un atto
d’obbligo, da parte dell’interessato, a demolire le parti eccedenti, appunto, i
3000 metri cubi.
Il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria è condizionato all’effettiva
esecuzione dell’attività demolitoria, che deve avvenire con le modalità
indicate dalle norme relative al completamento delle opere abusive (art. 35,
comma 14, della legge n. 47/1985).
La circolare in questione, nella parte in cui prevede la possibilità di
scorporare mediante demolizione le opere eccedenti i 3000 metri cubi, afferma
indubbiamente un principio che definire innovativo è poco.
La circolare finisce – di fatto – per ampliare il novero delle opere sanabili,
introducendo una condizione (quella della demolizione delle parti eccedenti)
che nemmeno la normativa vigente prevede.
Quest’ultima si limita, infatti, a fissare un tetto volumetrico massimo per le
opere ultimate entro il 31 marzo 2003, tetto che non può superare i 750 metri
cubi per singola richiesta di titolo abilitativo in sanatoria purché la nuova
costruzione non superi i 3000 metri cubi nel suo complesso.
La Corte Costituzionale, come affermato a chiare lettere nel caso della legge
della Regione Marche, ha avvertito che tale limite non può essere in alcun modo
superato, né è ipotizzabile uno “scorporo” delle parti eccedenti.
Affermare il contrario – d’altra parte – significherebbe che tutte le
costruzioni da sanare non sono vincolate all’osservanza dei limiti quantitativi
prescritti perché – ove questi risultassero in concreto superati – potrebbero
essere pur sempre ricondotti in un secondo momento ai limiti c.d. legali.
Ma questo non è ammissibile in quanto il titolo abilitativo in sanatoria
riflette l’abuso così come si presenta, ovvero nelle sue caratteristiche
oggettive e nella sua attitudine intrinseca ad acquisire legittimazione ex post,
senza che la sua efficacia sia rimessa all’attivazione dei destinatari e alla
futura e potenziale modificazione dello stato dei luoghi attraverso eventuali
interventi di demolizione parziale.
Pertanto, l’opera o rispetta o non rispetta i requisiti di legge, anche in
ordine alla volumetria massima consentita.
Se tali requisiti difettano, non è prevista alcuna attività di tipo – per così
dire – riparatrice ad opera del contravventore, il quale godrebbe, in
definitiva, anche di discrezionalità nell’individuare le parti dell’edificio da
rimuovere.
Tutto questo non sembra coerente con i principi costituzionali e le esigenze di
certezza dei rapporti giuridici e, pertanto, ritengo che tale interpretazione “contra
legem” non possa avere vita lunga né presso i giudici amministrativi,
né presso i giudici penali che, per tale aspetto, ben potrebbero disapplicare
la circolare del Ministero (cfr., sul punto, Cass. pen., Sez. Terza, 10 maggio
– 27 settembre 2005, n. 34376, secondo cui << il rilascio del
provvedimento sanante consegue ad un’attività vincolata della P.A., consistente
nell’applicazione alla fattispecie concreta di previsioni legislative ed
urbanistiche a formulazione compiuta e non elastica, che non lasciano
all’Amministrazione medesima valutazioni discrezionali come quella di
subordinare la sanatoria all’esecuzione, nell’immobile abusivo, di specifici
interventi demolitori finalizzati, attraverso la riduzione della superficie e
della volumetria, all’acquisizione mediata della conformità urbanistica
>>).
7. LE ESIGENZE DI CASSA E I VINCOLI EUROPEI SULLA SPESA PUBBLICA NON
CONDIZIONANO L’AUTONOMIA LEGISLATIVA DELLE REGIONI.
In conclusione, va anche evidenziato che, con la sentenza n. 49 del 2006, la
Consulta ha respinto la tesi, più volte ribadita nelle memorie dell’Avvocatura,
che una legislazione regionale che disciplini i profili amministrativi del
condono edilizio non potrebbe comunque produrre indirettamente una riduzione
significativa delle entrate erariali ed un conseguente squilibrio della
complessiva finanza pubblica, la cui disciplina sarebbe di esclusiva competenza
statale, ponendo quindi anche a rischio il rispetto, da parte delle istituzioni
nazionali, dei vincoli europei sulla spesa pubblica. La Corte, nel motivare il
rigetto delle relative censure, ha precisato che queste ultime prescindono da
una adeguata ricostruzione sistematica del titolo V della seconda parte della
Costituzione ed in particolare del livello di tutela costituzionale
dell’autonomia legislativa regionale che ivi è presente.
I limiti a tale autonomia non possono che essere espressi, e ciò tanto più ove
ci si riferisca ad effetti indiretti derivanti dall’uso che una regione faccia
della propria discrezionalità legislativa (magari … addirittura con la finalità
di contenere un’eccezionale forma di compressione della discrezionalità propria
e degli enti locali nel settore del governo del territorio).
In altri termini, è del tutto evidente, secondo la Corte, che, allorché il
legislatore regionale eserciti le proprie competenze legislative
costituzionalmente riconosciute, non possa attribuirsi rilievo, ai fini
dell’eventuale illegittimità costituzionale di tale intervento, agli effetti
che solo in via indiretta ed accidentale dovessero derivare al gettito di
entrate di spettanza dello Stato.
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